Communiqué sur le projet de loi n°5737 portant modification de la loi du 5 mai 2006 relative au droit d'asile et à des formes complémentaires de protection et le projet de règlement grand-ducal du 18 avril 2007 fixant une liste de pays d’origine sûrs

Suite au dépôt, le 20 juin 2007, par le Ministre des Affaires étrangères et de l'Immigration du projet de loi n°5737 (le « Projet de Loi ») portant modification de la loi du 5 mai 2006 relative au droit d'asile et à des formes complémentaires de protection (la « Loi ») et à la publication du projet de règlement grand-ducal du 18 avril 2007 visant à établir une liste de pays d’origine sûrs (le « Projet de RGD »), la Commission consultative des Droits de l’Homme (ci-après, la « CCDH ») se permet de rappeler quelques principes majeurs de droit en la matière et de faire part de certaines de ses réflexions et inquiétudes.

Le droit d’asile est un droit fondamental consacré par la Déclaration universelle des Droits de l’Homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. L’article 18 de cette Charte dispose que : « Le droit d’asile doit être garanti dans le respect des règles de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne ». La Charte énonce que personne ne peut être déplacé, expulsé ou extradé vers un pays où il encourt des risques sérieux d’être soumis à la peine de mort, à la torture ou à tout autre traitement ou punition inhumain ou dégradant.

1. Le Projet de Loi

En matière de protection internationale, avant l’entrée en vigueur de la Loi, le Luxembourg ne connaissait que le seul statut de réfugié politique qui donne droit à l’asile politique, tel qu’il est défini par la Convention de Genève (ci-après « le statut de réfugié »). La notion de demande de protection internationale est apparue avec la Loi en 2006 et elle recouvre à la fois la demande en reconnaissance du statut de réfugié et la demande en obtention du statut de la protection subsidiaire. En pratique, la demande de protection internationale sera examinée dans une procédure unique, d’abord sous l’angle de la Convention de Genève et ensuite sous l’angle des critères de qualification de la protection subsidiaire. Si le demandeur ne se voit pas reconnaître le statut de réfugié, le statut de la protection subsidiaire pourra cependant lui être accordé s’il en remplit les conditions d’octroi, moins restrictives que celles du statut de réfugié.

L’article 23 de la Loi prévoit actuellement que la nouvelle demande d’une personne qui a été définitivement déboutée d’une première demande de protection internationale verra cette demande déclarée irrecevable à moins qu’elle ne présente des éléments nouveaux par rapport à cette première demande. L’irrecevabilité de la demande entraîne l’exclusion de son examen au fond. Par une décision du 16 mai 2007, le tribunal administratif vient de décider qu’une demande de protection internationale ne saurait être considérée comme ayant été une première fois définitivement refusée, si le demandeur s’est vu débouté du seul statut de réfugié sous l’ancienne législation qui ne prévoyait pas le statut de protection subsidiaire. Les conséquences de cette jurisprudence sont que tout demandeur d’asile débouté pourrait théoriquement présenter une demande de protection internationale qui devra être analysée au fond par rapport aux nouveaux critères du statut de la protection subsidiaire, sans que cet examen au fond puisse être évité en déclarant au préalable la demande irrecevable.

En réaction à cette jurisprudence, le Ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration a déposé le Projet de Loi dans le but d’éviter l’examen au fond d’une telle demande. Ce texte permettra au Ministre de déclarer cette demande directement irrecevable, à moins qu’elle ne soit appuyée d’éléments nouveaux par rapport à ceux présentés à l’appui de la première demande d’asile politique. Ainsi, cette personne qui ne présentera pas d’éléments nouveaux, se verra privée de la possibilité de voir sa demande analysée selon les nouveaux critères du statut de la protection subsidiaire instaurés par la loi, quand-bien même elle en remplirait les conditions d’octroi.

La CCDH note que le Projet de Loi est motivé par l’existence d’« une probabilité élevée que des centaines de demandeurs d’asile déboutés sous l’ancienne loi qui demeurent en séjour irrégulier au Luxembourg ou dans les pays voisins, voire qui ont été rapatriés dans leur pays d’origine, ne déposent une nouvelle demande en application de cette jurisprudence ». Dans ce contexte, la CCDH tient d’abord à rappeler que le droit d’asile est un droit fondamental notamment consacré par la Déclaration universelle des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Plus particulièrement, quant à la notion de la protection subsidiaire retenue dans la Directive 2004/83/CE dite « directive qualification » et reprise dans la Loi, la CCDH rappelle que celle-ci est largement fondée sur les instruments internationaux pertinents en matière de droits de l’homme, notamment l’article 3 de la Convention Européenne de Défense et de Sauvegarde des Droits de l’Homme (CEDH), l’article 3 de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres traitements cruels, inhumains ou dégradants, et l’article 7 du Convenant international sur les droits civils et politiques. La notion de protection subsidiaire a ainsi été créée sous l’impulsion internationale pour offrir une protection aux personnes dont certains droits fondamentaux sont menacés par des atteintes graves1 dans leurs pays d’origine mais qui ne remplissent pas les conditions pour obtenir le statut de réfugié. Elle remplace dans certains pays européens des formes complémentaires de protection tel que, par exemple, l’asile territorial en France. Comme son nom l’indique, elle est à comprendre comme étant complémentaire à la protection prévue par la Convention de Genève pour couvrir des besoins de protection internationale mal couverts par cette convention. Ainsi, à titre d’exemple, le statut de protection subsidiaire peut être attribué en dehors de toute considération quant à l’origine et la motivation de la menace qui seraient liées à la race, la religion, l’appartenance à un certain groupe social ou les opinions politiques de la personne menacée.

Dans la mesure où la protection subsidiaire a été instituée pour protéger des droits fondamentaux, le droit de pouvoir présenter une telle demande et de la voir effectivement examinée nous semble constituer un droit fondamental au même titre que l’accès au droit d’asile. Dans ce contexte, il nous semble donc difficile de justifier que des demandeurs de protection internationale qui déposent leur demande après l’entrée en vigueur de la Loi, voient celle-ci examinée selon les nouveaux critères des deux statuts, alors que les demandeurs ayant été déboutés du seul statut de réfugié politique, qui déposent une première demande de protection internationale après l’entrée en vigueur de la Loi, se voient privés de la possibilité d’accéder au statut de la protection subsidiaire s’ils en remplissent par ailleurs les conditions.

La CCDH note par ailleurs que l’exposé des motifs du Projet de Loi dit que « l’examen de la protection subsidiaire se fera néanmoins dans un premier stade dans le cadre de la procédure de recevabilité et non pas automatiquement dans une procédure au fond ». Or, il nous semble pourtant que l’accès à cette procédure d’examen au fond est soumis à la condition préalable de la présentation d’éléments ou de faits nouveaux « qui augmentent de manière significative la probabilité que le demandeur remplisse les conditions requises pour prétendre au statut de réfugié ou au statut conféré par la protection subsidiaire ». Il faudra se poser la question si cette condition ne crée pas un obstacle quasi insurmontable au droit d’accès du demandeur à la protection subsidiaire, alors qu’il sera dans l’incapacité absolue de présenter des éléments ou des faits nouveaux, par rapport à des éléments ou faits qu’il n’a (par définition) jamais pu présenter en vue de l’obtention de la protection subsidiaire, puisque cette dernière n’existait pas à l’époque de sa demande d’asile. Par conséquent, le risque est que cette demande ne puisse de fait jamais passer le stade de la recevabilité.

La CCDH invite le Gouvernement à prendre en compte ces réflexions et inquiétudes ainsi exprimées, à s’en tenir au respect de la jurisprudence du tribunal administratif et à élaborer le cas échéant, un amendement allant dans le sens de cette jurisprudence.

2. Le RGD

La CCDH tient également à exprimer ses inquiétudes face au Projet de RGD visant à établir une liste de pays d’origine sûrs, au sens de la Loi. Le Projet de RGD se base sur l’article 21 de la Loi et les critères devant être pris en considération pour la désignation d’un pays comme pays d’origine sûr sont les suivants:

a) l’observation des droits et libertés prévus par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le Pacte international des droits civils et politiques ou la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants;

b) le respect du principe de non-refoulement prévu par la Convention de Genève;

c) la prévision d’un système de recours efficace contre les violations de ces droits et libertés.

De manière générale, la CCDH rappelle dans ce contexte que la notion même de « pays d’origine sûr » s’est vue critiquée dans le passé. En effet, l’article 1er A, 2 de la Convention de Genève qui définit la notion de réfugié, n’évoque pas le critère du pays d’origine sûr ou non sûr. Par ailleurs, l’utilisation d’une liste de « pays d’origine sûr » suppose nécessairement une discrimination entre réfugiés en raison de leur nationalité, discrimination interdite par l’article 3 de la Convention de Genève. Si l’application de ce principe ne porte pas atteinte à l’obligation de l’examen individuel de la demande de protection internationale, elle détermine toutefois le type de procédure selon laquelle cette demande sera examinée et pose une présomption selon laquelle le demandeur ne court aucun danger dans son pays d’origine.

Ainsi, en vertu de l’article 20 (1) de la Loi, la demande de protection internationale du demandeur venant d’un de ces pays, sera traitée de facto dans le cadre d’une procédure accélérée. Le demandeur est légalement privé de tout recours contre la décision d’examen de la demande dans le cadre de cette procédure. Ainsi, si la personne concernée risque, le cas échéant, des persécutions ou atteintes graves dans son pays, elle ne dispose donc que d’un temps maximum théorique de 2 mois et 15 jours pour réunir les preuves établissant cette situation et renverser la présomption selon laquelle elle ne risque rien dans son pays d’origine, puisque ce dernier est considéré comme « sûr ». La CCDH tient à souligner la difficulté matérielle pour le demandeur de renverser cette présomption dans ces circonstances. En effet, il est facilement imaginable qu’en fonction des conditions dans lesquelles il aura fui son pays, les moyens pour réunir les preuves de persécutions ou d’atteintes graves risquent d’être très limités pour ne pas dire inexistants. Ainsi, la CCDH craint qu’il existe un risque concret que l’application de cette notion qui prive les demandeurs concernés d’une procédure équitable, ne restreigne l’accès au droit d’asile.

La CCDH prend note du fait que la liste des pays sûrs a été élaborée sur base de listes nationales existant dans d’autres Etats membres de l’Union européenne, ainsi que des travaux entamés au sein du Conseil de l’Union et de la Commission européenne et dans le cadre desquels les Etats-membres ne sont toujours pas parvenus à établir une liste commune. Cependant, la présentation de la situation de ces pays dans le commentaire des articles n’est à cet égard pas rassurante alors qu’elle se limite le plus souvent à évoquer l’adhésion à des instruments internationaux de droits de l’homme ou à des accords internationaux, en ne démontrant pas dans quelles mesures la situation de chacun de ces pays est conforme, à l’heure actuelle, aux prescriptions des critères d’observation et de respect effectifs des droits et libertés prévus dans ces divers instruments et au principe du système de recours efficace contre les violations de ces droits et libertés.

De manière générale, la CCDH s’étonne quelque peu que le Luxembourg puisse ainsi établir une liste de pays d’origine « sûrs », alors que pendant de longs mois, les Etats membres de l’Union européenne ont échoué pour mettre au point une liste commune et que, par ailleurs, l’Union européenne vise à harmoniser la politique d’asile. Comment justifier que dans un Etat membre, tel pays d’origine ne sera pas considéré comme sûr, alors qu’il le sera dans un autre ? A cet égard, la CCDH se rallie à la position du Conseil d’Etat sur ce sujet exprimé comme suit dans son avis sur le projet de loi relatif au droit d’asile : «il ne paraît toutefois guère opportun d’établir une liste nationale de pays dits « d’origine sûrs ». Les moyens d’investigation peu développés de notre Etat devraient inciter le Gouvernement à se rabattre exclusivement sur les données fournies par l’Union européenne. Le Conseil propose dès lors de supprimer la possibilité de fixer la liste par règlement grand-ducal »2

La CCDH s’interroge ainsi sur les méthodes et critères selon lesquels cette liste a été établie, alors que la directive européenne dite « qualification » insiste sur l’importance de la pluralité des sources.

La CCDH déplore finalement que le Projet de RGD ne fasse pas mention de garanties, modalités ou critères, qui lui semblent indispensables, pour modifier rapidement une telle liste, compte tenu de changements même partiels qui peuvent survenir au niveau de la situation dans ces pays.

1 Article 37 de la loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection :

« Les atteintes graves sont:

a) la peine de mort ou l’exécution; ou

b) la torture ou des traitements ou sanctions inhumains ou dégradants infligés à un demandeur dans son pays

d’origine; ou

c) des menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d’un civil en raison d’une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international. »

2 Avis du Conseil d’Etat sur le Projet de loi relatif au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection, 3 mai 2005